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試論在“三權分置”下我國農村土地經營權流轉問題
發表時間 2018-12-12 15:01 來源 中國綠色經濟
發表:辛夏港濱

陳玉榮

  自2004年以來,中央一號文件連續14 次談及“三農”問題,而土地流轉是解決我國“三農”問題的一個突破口。黨的十八大以來,黨中央、國務院尤其重視“三農”問題,諸如2014年提出了《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》,并指出:“堅持農村土地集體所有,實現所有權、承包權、經營權三權分置,引導土地經營權有序流轉。”2016年10月,黨中央又作出了將土地承包經營權分為承包權和經營權,實行所有權、承包權、經營權分置并行的戰略決策,旨在穩定承包權,放活經營權…。2017年的中央一號文件指出,要積極落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權三權分置辦法,加快土地流轉。在《農業部關于推進農業供給側結構性改革的實施意見》中,提出要完善土地流轉和適度規模經營健康發展的政策措施,加快發展土地流轉型規模經營。在黨的十九大報告中,習近平總書記再次強調:要實施鄉村振興戰略,鞏固和完善農村基本經營制度,深化農村土地制度改革,完善承包地三權分置制度。這說明在新形勢下,促進農村土地經營權流轉,適應農村新時代人地關系的發展需要,已成為農村改革和發展的重要突破口。2018年11月中旬,筆者通過對陜西、甘肅、寧夏、云南等地15個市432個村1500個農戶進行了田間地頭的問卷調查,現將調查結果進行綜合整理和分析,并借助此文公布出來,希望能夠對我國農村三權分置下土地經營權流轉有所助益。

  一、農村土地三權分置下土地經營權流轉現狀

  2014年中央一號文件正式提出“三權分置”的政策。“三權分置”的提出使得農村土地流轉在前期得到迅速發展,但是后期的流轉速度卻明顯變緩,筆者通過對陜西、甘肅、寧夏、云南等地15個市432個村1500個農戶進行了田間地頭的問卷調查發現在農地金融支持方面、農地交易市場機制方面以及農地糾紛解決等方面均存在著很嚴重的問題,且不同程度的影響甚至阻礙了土地經營權的流轉,因此只有解決這些問題才能真正放活土地經營權,才能將三權分置的政策目標落到實處。

  (一)土地經營權流轉形式日趨多樣化。筆者在調查過程中發現,隨著農村經濟的發展,土地制度的改革,農村土地從最初農戶間的代耕、無償甚至是倒貼的轉包逐步發展成為了今天的有償轉包、轉讓、互換、出租、入股等多種形式的土地流轉。現主要詳細敘述農村土地流轉中的出租和入股兩種方式。所謂出租是指農民將其土地經營權出租給大戶、業主或企業法人等承租方,出租期限和租金支付方式由雙方自行約定,承租方獲得一定期限的土地經營權,出租方按年限獲得土地經營權租金。主要是針對農村的大棚種植、大規模集體化種植或是新型農業如觀光農業、采摘農業等規模經營,需要占用大量連片集中土地。現如今,新疆、甘肅、重慶、廣西、江蘇等多地的村鎮都在大力提倡并推行此種形式的土地流轉形式。

  而入股是指在堅持農戶自愿的基礎上,將土地經營權作價入股,建立股份公司。在此過程中,農民可擁有公司股份并可按股分紅。農民既是公司經營的參與者也是利益的所有者,土地入股是當前農村土地流轉的新突破。在寧夏銀川市賀蘭縣常信鄉四十里店村積極響應國家提倡土地流轉的號召,在2017年初成立土地股份合作社,村民以土地入股,由合作社集中經營,在保證村民每公頃年流轉金1.3萬元左右的基礎上,盈利后再按一定比例分紅。目前,該村已有80hm2土地入股土地股份合作社,效果顯著。

  (二)土地經營權流轉對象呈現多元化趨勢。在調研過程中,筆者了解到,前期的農村土地經營權的流轉主要是在農戶之間進行的。而當下特別是國家出臺了土地“三權”分置政策后,土地承包權和經營權分離,農戶在保留承包權的同時將經營權流轉出去。土地流轉對象呈現出多元化發展趨勢,除了農戶之間的土地流轉外,農民還將土地流轉給其他主體,如城鎮或是外來無地的居民、工商企業法人、專業種植大戶甚至是政府相關部門等。目前,全國農民合作社達到190萬個,全國各類新型職業農民超過1200萬人,全國家庭承包經營耕地流轉面積達到了0.31億hm2,經營耕地3.33 hm2以上的規模經營農戶超過350萬戶。其次,通過筆者對陜西省10個市縣的500戶土地流轉的農戶調查研究發現,流轉到農民專業合作社、種養殖大戶和普通農戶均約占27.3%,農業產業龍頭企業約占16.2%,其他經營主體約占9%,家庭農場約占3.5%。

  (三)土地經營權的流轉期限明顯延長。2017年l0月31日,土地承包法修正案草案提請十二屆全國人大常委會第三十次會議初審,其中明確國家依法保護農村土地承包關系穩定并長久不變。草案規定,耕地承包期屆滿后再延長30年,并對農村土地所有權、承包權、經營權三權分置。當前,我國農村土地經營權流轉的期限在逐漸延長,從以前的1至2年延長到目前的10年、20年和30年,有些甚至到50年。到期后可進行續簽但期限至多不得超過耕地承包期的剩余期限。此次第2輪土地承包期限延長,總體剩余承包年限將達到40年,極大地穩定了流人方的經營預期,使其可以放心投入、培肥地力、完善相關基礎設施,也使得土地的流轉價值逐漸與實際價值相符。土地流轉年限更長,價格更高。土地經營權流轉形式多樣化、對象多元化、期限延長化,有利于促進農村經濟適度規模經營,發揮土地的最大使用價值和最大經濟效益;有利于對土地進行長期投資規劃管理,促進土地規模化生產,加快國家農業產業結構調整步伐;有利于促進土地流轉市場擴大,推進我國農業產業化、現代化發展。

  二、農村土地三權分置下土地經營權流轉存在的問題

  在調查過程中,筆者發現《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》的發布實施,極大地調動了億萬農民的積極性,為進一步引導土地經營權有序流轉、發展適度規模經營、推動現代農業發展奠定了制度基礎。但是在具體實施“三權分置”過程中,卻依然存在著下列一些亟待解決的問題:

  (一)農民進行土地經營權流轉的積極性不高。國家頒布實施的《農村土地承包法》、《農村土地經營權流轉管理辦法》《關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》等法規政策,具體下發到農村執行時,宣傳力度不足,農民對土地經營權流轉的認識比較模糊,不了解其重要性以及實施后會帶來的好處,盲目地擔心進行土地流轉后就失去了土地的經營權,所以,對流轉土地的積極性不高。尤其是一些中老年人有戀土情結,不愿把土地往外轉。其次,在調查過程中我們還發現,當前我國農村社會保障體系仍不太健全,很多農民都過于依賴土地,即使長期在外打工或是家中無勞動力種植也不愿意轉出土地,思想負擔重,將土地留作最后的生活保障。另一方面,部分領導干部沒有系統認真學習相關的法律法規,思想水平滯后,對相關政策措施理解不夠深刻,導致不能充分正確傳達到農民群眾當中,沒有起到積極的引導作用。

  (二)行為不規范、流轉機制不完善。農村是一個“熟人”社會,其土地流轉大多具有自發性和隨意性,多是農戶與農戶間私下的口頭協議或者是請村干部或其他人當中間擔保人的書面字據協議,沒有經過正規渠道的公證,沒有簽訂書面合同,沒有法律效應。即便有合同,條款也不規范,內容過于簡單,流轉期限也沒有明確限制,流轉后更不會及時備案,法律效應較差,流轉出土地的農民利益得不到法律的保護,這在流轉過程中極易引發矛盾和糾紛。在調查過程中筆者發現,內蒙化德縣大慶、陜西大荔縣、四川等地在大力響應國家號召,在進行土地流轉的過程中,存在機制不健全、行為不規范的現象,引發了一系列問題。河北保定地區在土地流轉的過程中存在因流人方資金周轉困難,土地流轉金遲遲未發放至農民手中的情況,相關部門介入進行積極規范和調整,才得以使農民群眾的問題得到解決。

  (三)土地經營權流轉的市場化程度較低。目前,土地流轉各項服務還很不到位,管理部門除了提供政策咨詢服務和解決糾紛外,其他如格式合同、合同鑒證、手續變更、檔案管理、信息發布等都沒有充分開展起來。雖然各級鄉鎮都形成了土地流轉服務體系,但尚未形成統一規范的土地流轉市場。土地流轉的宣傳力度不夠,平臺較小,信息傳播不暢,缺乏如地產中介一樣的土地流轉中介服務。想要流轉出土地的農民和想要轉人土地的企業或者是種植大戶等獲取信息的渠道較少,導致流轉的市場較窄,土地經營權流轉不暢。

  三、對三權分置下促進我國農村土地經營權流轉政策落實的建議

  2016年10月底,中辦國辦下發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》,這是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新,對今后一段時期農村土地制度改革具有重要指導意義。目前我國農村土地“三權分置”制度框架盡管已初步確立,但在理論層面和實踐層面仍存在一些需要解決的問題。理論上,農民集體和承包農戶在承包土地上、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關系等還有待進一步明確,承包地怎么退出、什么人有資格繼承、經營權如何定性等還需要很好研究。實踐中,如何進一步健全相關配套制度,促進經營權抵押、擔保等權能更好地發揮作用;如何引導形成合理地租水平以促進土地資源合理配置、推動適度規模經營發展等,還需要積極探索。故此,筆者圍繞如何落實“三權分置”辦法,提出下列幾點建議:

  (一)要加強理論研究。中央文件已初步明確了“三權”的權能內涵以及“三權分置”的實現路徑。下一步,針對法學界、經濟學界提出的問題,建議繼續深入研究土地承包和土地流轉過程中農民集體、承包農戶、經營主體的權利和權能內容,進一步厘清“三權”的權利邊界,厘清相互關系,在此基礎上做好《農村土地承包法》等相關法律的修訂和完善工作。

 

 

 

 

 

  (二)引導農民群眾充分了解土地流轉政策。2014年12月提出土地三權分置,將土地承包經營權分離為承包權和經營權,旨在穩定承包權,放活經營權,建立健全土地流轉規范管理制度。加大土地經營權流轉宣傳力度,讓農民群眾充分了解土地流轉政策,特別注意要為種植大戶和農戶提供土地流轉供需信息,對農村土地流轉進行監督和指導,制定土地流轉鼓勵和保障措施,完善各項服務,真正解決要轉的轉不出去,要租的租不到的問題。促進土地流轉市場擴大,推進我國農業產業化、現代化發展。利用網絡、電視、廣播等媒介平臺認真宣傳土地流轉的相關法律政策,讓老百姓充分了解土地流轉政策,消除對土地的患得患失,打消農戶的潛在顧慮,加之邀請相關專業人士或高校教師開設專業知識培訓班,使基層領導干部以及農民代表深入學習,全面了解土地經營權流轉的具體內容。

  (三)創新土地流轉機制.調動農民的積極性。要通過積極培育龍頭企業、發展專業合作組織、創新土地流轉獎勵機制等方式,大力引導農民進行土地流轉。例如,在調研過程中我們發現,青海海東市樂都區自從2015年以來通過招商引資引進有吸引力的經濟實體從事土地流轉,先后引進豐源、容生、天露等規模化養殖龍頭企業,流轉農戶土地54.33 hm2發展畜牧業,既帶動了全區養殖業發展,又解決了農村剩余勞動力就業問題。此外,它還出臺了《關于家庭農牧場等新型經營主體認定標準及以獎代補辦法(試行)》,針對全區農民土地流轉情況采取相應的獎勵措施。通過以獎促轉的方式,極大地調動了農民土地流轉的積極性。建立農村土地流轉風險防范機制,引入土地流轉履約保證保險。陜西蒲城縣自2017年引入保險公司開發履約保證保險產品以來,經過積極探索,終于建立了一套比較完整的農村土地流轉風險防范機制,并在冉義鎮成功試點土地流轉履約保證保險。在此基礎上,該縣還全面實施該項改革工作,全縣共完成履約保證保險797單,共計參保面積1.51萬hm2。目前,山東、寧夏、安徽、四川、江西、河南、陜西等7省(區)已基本完成土地確權登記;天津、河北、山西、江蘇、湖北、湖南、海南、貴州、甘肅等9個省份處于收尾階段;福建等省份確權面積超過90%;新疆、青海等省(區)確權已接近70%。這一工作的實施,推動了土地三權分置,解決了土地權能,促進土地經營權有序流轉。被稱為革命老區、農村改革試點區的廣西田東縣自2012年開展土地確權工作,目前全縣已基本完成土地確權工作。土地確權過程中會存在諸多困境,但土地確權的結果帶來一系列好處,頒發農村土地經營權證,里面有地塊的航拍圖、編號、地點等詳細信息,方便解決土地糾紛等問題;實現土地“三權分離”,可用經營權去抵押貸款;在進行土地流轉時,無需重新測量。田東縣截至2018年10月底,累積產權交易額13.98億元,土地經營權流轉鑒證0.85萬hm2,已然成為了土地流轉的樣本。另外,規范和健全土地流轉合同,要注意在進行土地經營權流轉時,必須經雙方協商一致后,簽訂統一的書面流轉合同。流轉合同應及時上報相關部門備案,并完善檔案管理體系。

  (四)建立和完善土地流轉服務體系和市場運作機制。2014年,國家提出要將土地的所有權、承包權、經營權三權分置,這有利于促進土地流轉,實現土地資源在更大范圍內優化配置。這就要求加大對農村土地經營權流轉服務體系建設的支持力度,建立土地流轉監測制度,為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢等服務。增強土地流轉的宣傳力度,使流轉雙方獲取信息的渠道和平臺更大,流轉的市場便會隨之擴大,土地經營權流轉成交幾率自然也隨之變大。截至2018年10月底,我國3.2億承包農戶已經流轉了0.52億hm2承包地的經營權,占整個2輪承包面積的38.4%;有接近7千萬的農戶把他的經營權部分或者全部轉移出來。這種轉移土地經營權的結果就形成了規模經營的基礎,在很大程度上可以克服土地的零碎化,包括解決兼業農民和老齡化的問題,但仍需進一步完善。

  (五)要不斷進行經驗總結。一些地方在實行“三權分置”過程中進行了生動而又豐富的探索,如湖北沙洋“按戶連片耕種”、安徽懷遠“一戶一塊田”、四川崇州農業共營制、山東農業生產托管等。下一步,建議要密切關注基層在“三權分置”實踐中出現的新情況新問題,及時總結推廣典型經驗和做法。在此基礎上,建立一個科學的評價體系,引導地方因地制宜地選擇規模經營方式,循序漸進推動農業規模經營進程。

  總之,黨的十九大報告強調,完善承包地“三權”分置制度,這在很大程度上有利于土地經營權流轉,推動農業生產經營集約化、專業化、組織化、社會化發展。筆者主要在農村土地“三權分置”下,探討土地經營權流轉,指出其當前存在的問題,并提出相應的建議。在高度重視“三農”問題,大力提倡發展新型農業的今天,我們更是要加快農村土地經營權流轉,優化土地的資源配置,使土地實現適度規模經營,從而促進農村生產力的發展,建設現代農業(注:本文作者系全國三農調研中心副主任陳玉榮博士)。

  陳玉榮簡介:

  陳玉榮,消費心理學博士、MBA工商管理碩士、經濟學碩士,曾在原國家主席李先念同志秘書、國家統計局原局長李成瑞同志身邊從事過私人助理工作,在國家計委對外經濟研究所從事過研究工作,在中國企業報、中國信息報和中國投資促進雜志擔任過副主編工作;在著名民營企業珍貝集團從事總裁助理兼企劃部長工作等。2004年被北京市組織部評為優秀人才稱號,獲得2萬元的獎勵基金。現任全國三農調研中心副主任、中國新農村發展建設協會副秘書長、商務部國際經濟貿易合作研究院高級研究員、北京大學城市規劃研究所一帶一路課題組中心主任、國家產業轉移促進中心高級顧問等。出版專著有《秋涼猶熱:西方經濟透視》、《理想與改革:社會主義的改革歷程》、《不斷進化的經營:全聚德集團多品牌戰略營銷》、《轉型中國的路徑抉擇》、《中國夢的偉大構想》、《一帶一路:中國統籌發展大棋局》、《藍色跨越:中國海洋強國的生態邏輯》等;出版合著有:《集聚正能量:反腐、防腐、廉政管理三步走》、《現代化進程的跨越:貧富差距與犯罪率》、《微時代的危機公關》、《政府反腐工作的加減法則》等書,發表關于綠色經濟、政治、貿易、投資、管理、營銷、戰略規劃等論文300多篇。









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